Usucapião de terreno da prefeitura: quando a área é pública e quais as saídas

A usucapião em terreno da prefeitura não é possível. A Constituição (arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único) e o Código Civil (art. 102) proíbem a usucapião de imóveis públicos, e a Súmula 340 do STF confirma. Quem mora em área pública, porém, tem outros caminhos: a regularização fundiária (Reurb), a concessão de uso especial para moradia e a concessão de direito real de uso.

Antes de desistir, convém conferir se o terreno é mesmo público. Muita área que o morador acredita ser “da prefeitura” é particular, e nesse caso a usucapião segue as regras comuns.

Exemplo hipotético, com nomes fictícios. O Antônio mora há 22 anos num terreno no fim de uma rua de bairro. Construiu a casa, paga IPTU e liga a luz no nome dele. Um dia recebeu da prefeitura uma notificação dizendo que a área é municipal e que ele deveria desocupá-la. Perguntou se ainda dava para entrar com usucapião. A resposta dependia de duas coisas: de quem era o terreno na matrícula e de como a ocupação começou.

Por que a lei proíbe a usucapião de imóvel público?

A Constituição de 1988 veda a aquisição de imóveis públicos por usucapião, tanto na usucapião urbana (art. 183, § 3º) quanto na rural (art. 191, parágrafo único). O Código Civil repete a regra no art. 102: os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. A Súmula 340 do STF diz que, desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.

A razão é que o bem público pertence a todos. Se o tempo de ocupação pudesse transferir a propriedade, qualquer ocupante que resistisse por anos tomaria praças, ruas e áreas de equipamentos urbanos.

A posse sobre bem público tem outra consequência. O STJ firmou na Súmula 619, aprovada em 24/10/2018, que a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias. Em outras palavras, o ocupante que construiu casa em área pública não tem direito a ser indenizado pelo que investiu, se a prefeitura retomar o terreno.

Como saber se o terreno é mesmo da prefeitura?

O ponto de partida é a matrícula atualizada, que se pede no Cartório de Registro de Imóveis da comarca. Se o proprietário registrado é o Município, o imóvel é público. Se a matrícula está em nome de particular, a prefeitura pode ter errado na notificação, e a usucapião continua possível.

Nos loteamentos regulares, as ruas, praças, espaços livres e áreas destinadas a edifícios públicos e equipamentos urbanos passam ao domínio do Município desde o registro do loteamento (Lei 6.766/1979, art. 22). Por isso, a “área verde” ou a “área institucional” do loteamento, mesmo sem uso, costuma ser pública. Veja nosso texto sobre loteamento irregular e os direitos de quem comprou o lote.

Há ainda situações intermediárias:

• Terreno sem matrícula: pode ser terra devoluta, que pertence ao Estado e também é bem público. Mas a falta de registro, por si só, não prova que a área é pública: o STJ já afastou essa presunção, e o domínio precisa ser investigado caso a caso. O texto sobre terras devolutas em São Sebastião explica como investigar.
• Imóvel de empresa pública ou sociedade de economia mista: depende da natureza e da destinação do bem. Para o STJ, o imóvel afetado a serviço ou finalidade pública essencial é tratado como bem público e não pode ser usucapido (REsp 2.173.088/DF, Terceira Turma, Min. Nancy Andrighi, j. 08/10/2024, caso de imóvel da Caesb). O bem sem essa afetação exige análise caso a caso. O texto sobre usucapião de imóvel da Caixa trata desse tema.
• Imóvel particular cadastrado pela prefeitura como “público” por engano: a usucapião é cabível, e o Município costuma ser ouvido no processo.

Quais são as saídas para quem mora em área pública?

Quem ocupa terreno público tem instrumentos próprios. Os principais são estes.

Reurb (Lei 13.465/2017). A regularização fundiária urbana é feita pelo Município, para núcleos urbanos informais consolidados. A Reurb de interesse social (Reurb-S) atende população de baixa renda. Já a legitimação fundiária, prevista no art. 23, dá a propriedade ao ocupante por ato do poder público, mas só para núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016. Na Reurb-S, o beneficiário ainda precisa atender às condições do § 1º do art. 23, entre elas não ser proprietário exclusivo de outro imóvel urbano ou rural. Quem chegou depois dessa data não perde a Reurb: só fica sem a legitimação fundiária e pode ser atendido por outros instrumentos previstos na lei, conforme o caso concreto. Nosso guia sobre regularização de imóveis traz o passo a passo.

CUEM, a concessão de uso especial para fins de moradia (MP 2.220/2001). Quem, até 22 de dezembro de 2016, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até 250 m² de imóvel público situado em área urbana, usando-o para moradia própria ou da família, tem direito à concessão, se não for proprietário ou concessionário de outro imóvel urbano ou rural (art. 1º). O pedido é feito na via administrativa e, havendo recusa ou omissão, na via judicial (art. 6º). A Administração tem até 12 meses, contados do protocolo, para decidir.

O poder público pode oferecer outro local quando o imóvel ocupado for de uso comum do povo, destinado a projeto de urbanização, de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental ou da proteção dos ecossistemas naturais, reservado a represas e obras congêneres, ou situado em via de comunicação (art. 5º).

Concessão de direito real de uso. Prevista no Decreto-Lei 271/1967 (art. 7º), é um contrato com o poder público, gratuito ou oneroso, por tempo certo ou indeterminado, que cria um direito real resolúvel de uso do terreno, inclusive para regularização fundiária de interesse social.

Compra ou doação. O Município só pode vender ou doar imóvel com avaliação prévia, autorização legislativa e, em regra, licitação na modalidade leilão, com hipóteses de dispensa, como a regularização fundiária de interesse social (Lei 14.133/2021, art. 76, I).

O que acontece se a prefeitura for ouvida na usucapião?

Na usucapião extrajudicial, o oficial do Cartório de Registro de Imóveis dá ciência à União, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Município, que têm 15 dias para se manifestar (Lei 6.015/1973, art. 216-A, § 3º). A falta de resposta não impede o andamento do pedido. Se o Município disser que a área é pública e impugnar o pedido de forma justificada, o oficial tenta a conciliação ou a mediação e, não havendo acordo, os autos seguem para o juiz da comarca (art. 216-A, § 10). Se o terreno for mesmo público, o pedido não prospera nem no cartório nem na Justiça.

Na usucapião judicial, as Fazendas Públicas costumam ser comunicadas para dizer se têm interesse na causa. Se a prefeitura demonstrar que o terreno é público, o pedido é julgado improcedente. Por isso, conferir a matrícula antes de pedir evita custo e frustração. O guia de usucapião mostra os requisitos de cada modalidade.

O que não fazer em área pública

Pagar IPTU não transforma a ocupação em propriedade, nem prova posse de bem que não pode ser usucapido. O nosso texto sobre pagamento de IPTU e posse explica o limite.

Construir ou ampliar casa em área pública aumenta o prejuízo, porque a Súmula 619 do STJ afasta a indenização por benfeitorias. Também não compensa pagar a quem “vende” o terreno: o vendedor não pode transmitir o que o Município não lhe deu.

Antes de qualquer decisão, peça a matrícula e a certidão de uso do solo, anote desde quando a família ocupa a área e reúna contas, correspondência, fotos e declarações de vizinhos. Esses documentos servem tanto para a Reurb e a CUEM quanto para a usucapião, se a área acabar se revelando particular.

A Caldeira Advogados Associados atua em usucapião de imóveis e em regularização de imóveis. Este texto tem caráter informativo e não substitui a análise de um advogado no caso concreto.

Para aprofundar

• Usucapião: guia completo
• O imóvel está em terras devolutas em São Sebastião? Veja se a usucapião resolve
• Usucapião de imóvel da Caixa: é possível? O que o STJ decidiu sobre o SFH
• Como é feita a regularização de imóveis
• Loteamento irregular: quais são os direitos de quem comprou o lote

Perguntas frequentes

Posso pedir usucapião de terreno da prefeitura se moro há mais de 20 anos?

Não. O tempo de moradia não muda a regra: bens públicos não podem ser adquiridos por usucapião (CF, arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único; CC, art. 102; Súmula 340 do STF). Quem mora em área pública deve buscar a Reurb, a CUEM ou a concessão de uso.

Quem mora em área pública tem direito a indenização por benfeitorias?

Em regra, não. A Súmula 619 do STJ estabelece que a ocupação indevida de bem público é mera detenção, de natureza precária, e não dá direito a retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.

Como pedir a CUEM?

O pedido é feito primeiro na via administrativa, no órgão competente, que tem até 12 meses para decidir. Se houver recusa ou omissão, o interessado pode ir ao juiz (MP 2.220/2001, art. 6º). É preciso comprovar a posse ininterrupta e sem oposição por cinco anos, até 22 de dezembro de 2016, de até 250 m² usados para moradia.

O que é a Reurb e quem pode pedir?

É a regularização fundiária urbana prevista na Lei 13.465/2017, conduzida pelo Município, para núcleos urbanos informais consolidados. Podem requerê-la os próprios ocupantes, associações de moradores, o poder público e outros legitimados. A legitimação fundiária, que dá a propriedade, exige núcleo existente em 22 de dezembro de 2016.

A prefeitura pode retirar quem ocupa área pública?

O Município pode agir para recuperar o imóvel, em regra com notificação e, quando necessário, com ação de reintegração de posse, em que o ocupante pode se defender. Como a ocupação é mera detenção (Súmula 619 do STJ), a defesa costuma depender de provar que a área não é pública ou de ter direito à CUEM ou à regularização fundiária.